
“在中国搞药品招标,许多情况下就是一个招标集团在控制着整个药品的招标,利益集团利用招标的方式联手抬高药价,目前药价虚高,一个重要原因就是招标存在着暗箱操作。”被人称为反对医药招标“第一人”的重庆长龙实业集团董事长刘群接受本报记者采访时说。
很多迹象表明,本来是作为一道限制腐败的防火墙的招投标经常被一些利益群体操纵,形成了虚置状态。
招投标市场中浊流涌动
从80年代初开始,我国先后在很多领域推行招标投标制度,也相继制定和颁布了一些法律或规章,对指导和规范招标投标工作起了重要作用。但是,在招投标过程中也存在着一股和商业贿赂等腐败行为纠缠在一起的浊流。
仅在医药招标中,一些业内人士认为,目前,医药价格居高不下,看病难、看病贵问题不能得到有效地解决,是和医药招投标存在种种问题密不可分的。
中国医药经济研究中心首席顾问牛正乾曾撰文指出,药品太贵,主要是因为流通环节的流通费用和存在高额回扣所致。本来希望通过招标使混乱的医药流通市场得到治理,但是一些地方的药品招标中因暗箱操作,结果适得其反。
招标中暗箱操作在医疗行业已成为重灾区。目前,虽然没有权威公开的数字显示每年有多少医药招标违法案例,但业内人士普遍感觉,医药招标中浊流涌动,不规范操作,同设计招标制度的初衷背道而驰已成屡见不鲜的现象。
在政府采购中,招投标方面也存在种种不良行为。在一定的范围内,政府采购是与招标投标相衔接的,按照《政府采购法》的规定,政府采购进行建设工程采购的适用《招标投标法》。另外,对货物、服务的采购,其基本形式如竞争谈判、单一来源、询价采购和其他采购形式,与招投标方式也类同。
近年来,我国政府采购的规模不断扩大,今年的采购规模达到3000亿元。政府采购在为市场提供巨大商机的同时,也容易滋生商业贿赂等腐败行为。
近期,媒体披露,广东省东莞市“十一五”重点建设项目——预算达2亿元的基础设施改造工程在招标中出现违法招标。后经东莞市检察院、监察局、建设局联合调查组及时介入,违法招标被推翻重来,经重新招标后,工程造价平均下浮35%以上,为财政节约支出6200多万元。
而公开报道的一些政府高官腐败也证实,招投标活动存在着严重问题。
目前,招投标被更多地当作了一种“防腐剂”。制度设计上也希望通过招标来规避物流中产生腐败。而实际上,现有的招标模式却为一些人创造了更多的腐败机会,为那些有腐败行为的人提供了一件合法的外衣。
早在2004年,就有13家医药行业协会联名上书国务院领导,痛陈实施药品集中招标采购的种种弊端,提出了终止药品集中招标采购的请求。
招标和防腐败本来是两个不同范畴的问题,这项制度设计的一个初衷是,希望通过公开公平的招投标方式,让利益相关者接受各种制约,在阳光下行事并接受监督,杜绝腐败。但是,在实践中,一些利益相关者却沆瀣一气,合谋舞弊。
近年来业内流传着这样的说法:招标之前是小腐败,现在是大腐败。过去投标者公关的对象还只是一些招标单位的主管领导和部门负责人,现在又增加了政府部门的主管领导、招标办主任、招标评委专家。人数翻番,环节骤增,有业内人士透露,在招投标过程中,对每个菩萨都要“上香”,每一个环节都少不了“金钱开路,酒肉搭桥”。
招标种种问题,折射了制度缺陷。专家认为,把集中招标采购当做遏制腐败的一剂良药是“张冠李戴”。一些招标行为背离了市场经济的基本准则,政府又缺乏必要的约束和监管机制。
近日,国家发改委副主任杜鹰表示,招投标活动中还存在三方面亟待解决的问题。从业主角度看,一些业主规避招标、虚假招标,将应当公开招标的变为邀请招标,将应当邀请招标的变为直接发包采购;滥用资格预审权,随意改变评标标准,排斥和限制潜在投标人等。从投标人角度看,强迫投标人降低报价,垫资承包,签订“阴阳合同”,指定分包。投标人串通投标,以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标,在中标后擅自转包和违法分包。从招标代理机构角度看,一些招标代理机构违法违规经营,以不正当手段为特定投标人谋取中标,相互之间恶性竞争。
招投标制度设计有缺陷
目前,经过多年的实践,我国相继制定和颁布一些有关招投标问题的法规或规章,尽管制定的时间不同,规定的内容和程序也有较大差异,但总的来说都规定了招投标活动遵循这样的基本原则:全面反映公开、公正、公平的市场竞争;突出保护国有资产;坚持与国际惯例接轨,同时兼顾我国实际。
招标在中国已走过20多年的历程。如今,招标投标已经成为常见的经济活动。在过去一段时间内,招标备受青睐,招标代理机构像雨后春笋般出现。
但在实践过程中,暴露了制度上的缺陷。
首先,行政干预、主体错位、权利界限模糊,导致一些招投标违规。招标主体就应该有自主权益,然而现在很多领域在招标采购中搞地方保护和行政干预,有悖于市场经济的基本准则。加之认识不到位、政事不分、招标行为不规范、部门利益取向严重,带来诸多负面影响。招标成为某些利益单位和个人“做秀”的工具。
比如,有专家指出,很多医药招标机构是卫生行政部门亲自出面组织,有的地方是卫生行政部门与招标代理机构联合招标,地方保护和行政部门干预的问题比较突出。有些地方政府为保护本部门或某些药品生产、经营企业的利益,直接指定招标代理机构或通过各种方式指定当地药品生产或经营企业中标。目前,约束药品招标的主要还是政府的红头文件,缺乏法律的严密性、强制性,约束力比较弱,这就导致了一系列“招标后遗症”。操作药品招标的是中介机构,但中介机构又具备由政府下放的、相当厉害的权力,当这个权力面向药厂时,新的“权力寻租”就出现了。
对这种现象,刘群对本报记者说:“卫生部门和招投标机构搅和在一起,举行的招投标和挂网采购完全是为了取得对药品的控制权而获取利益,其职能越权、越位,其方式不客观、不科学,不符合法律规范,既不利于民又不利于发展,是对市场主体经营具体行为的干扰,同时把自身不规范的医疗行为带来医疗费用高的原因推给了制药企业。”
刘群认为,多年的药品招标,只是把医药企业搞得很狼狈而已,使医药企业丧失利润。但对于那些药品价格确实与其自身的价值不相符合的,国家也应采取相应的措施,对这些药品的价格予以调整,而不是靠引导廉价药品的“恶性竞争”和高价药品的“关系竞争”。
除此以外,业内人士普遍认为,医药招标中最大受益者是从事中介的招标公司。据了解,医院购药的自主权没有后,销售60%的利润要上缴给主管部门,医院只得40%。
其次,没有实践中充分确立评标专家的独立地位,很难保证招投标客观公平。
为了确保公正性,《招标投标法》规定:“评标不能由招标人或其代理机构独自承担,应依法组成一个评标委员会。评标委员会是负责评标的临时组织,负责依据招标文件规定的评标标准和方法,对所有投标文件进行评审,向招标人推荐中标候选人或者直接确定中标人。评标委员会由招标人负责组织。”
评标委员会是由招标人或机构组建的一个临时工作小组,其与招投标的关系,只能是“一夜情”。在实际操作中,也错误地给了评标委员会太多的权利。
业内人士观察到,在实际工作中,有些专家评委存在不认真阅读投标文件和评标办法,凭主观臆断评分、抄袭他人评分结果,或碍于情面、听取采购人意见等不负责任行为,执行机构工作人员却不能及时制止。而对后期的置疑与投诉,又必须由执行机构作出明确答复,执行机构一是对细节不熟悉,无法作出准确答复,二是对于评委的评审依据无从知晓,更不便答复,故而造成责任和义务脱节。
第三,政府监管部门对招投标活动的监管还缺乏有效的监管机制、明确的监管目标和合适的监管人员。
当前,一些招标活动当事人要求修改《招标投标法》,呼声最高的是:扩大必须招标的范围和进一步限制招标人在招标中的主导地位及决策权。但也有业内人士认为,这种呼声对呼声者可能是很危险的,其结果可能会适得其反。
在政府采购中,评分标准中的政策性加分无明确标准,执行起来较为混乱。《政府采购法》规定:“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。”但在实际执行过程中,在需要进行政策性扶持的范围、程度和扶持的标准上均无明确标准。国有企业要支持、中小企业要扶持、纳税大户要确保,本地企业也要照顾,而在上述企业的界定上又没有一个统一的标准和范围,由此涉及的相关企业和相关品目太多太杂,在实际执行上很容易受到人为干扰。
政府采购具有举足轻重作用的评标专家在组成上也存在缺陷。《政府采购法》没有评标专家制度的内容,实践中要适用《招标投标法》。根据《招标投标法》,招标公司可以在自己的专家资料库里选择评标专家,费用由招标公司负担。招标公司受雇于采购人,而评标专家又受雇于招标公司,也就是说,评标专家不是以独立身份参加评审活动,采购人的意志一层层地渗透到招标各个环节中,这样就不能很好地做到客观公正。
完善制度是重要途径
在制度层面上,存在设计错位和司法不到位等问题。
2002年我国出台了《政府采购法》,将试点的政府采购制度进一步推入法制化的轨道。但专家认为,政府采购还存在一系列亟待解决的问题,其中突出问题之一就是政府采购活动缺乏完善有效的司法救济途径。
根据我国现行的《政府采购法》,供应商维权的主要方式有质疑程序、投诉程序、行政复议程序、行政诉讼程序、民事诉讼程序等。
虽然赋予供应商许多可供选择的救济权利,但这些救济方法均没有考虑供应商的商业机会,供应商维权经历的程序十分繁琐。
比如依据相关规定,供应商在提起维权投诉之前,必须首先向采购人、采购代理机构提出质疑,否则财政部就不受理投诉,即“质疑前置程序”;质疑之后不服,应先向财政机关投诉。只有对投诉处理结果不服,才可以通过行政复议或者提出行政诉讼。这就限制了供应商自由选择救济途径的权利,也增加了其维权的时间与经济代价,整个过程下来,投标企业很可能丧失了很多商业机会。
而法院迄今为止还没有专设解决政府采购纠纷的程序,而是将其视为普通行政诉讼案件或普通民事诉讼案件。
除此之外,业内人士普遍认为,现行关于招投标的两部法律——《招标投标法》与《政府采购法》存在严重冲突。
在实践中,由于《政府采购法》没有招投标程序,加上两部法律调整的主体、客体和对象又大同小异,导致两部法律事实上是在交叉适用。
本来在《政府采购法》实施后,政府采购项目应交由非营利性的政府采购中心统一执行,由于政府采购中心的公益性质,这就可以避免一些利益捆绑一起进行合谋。
然而,如果依据《招标投标法》,采购人所需的采购对象可以自行采购也可以委托营利性招标公司代理采购。而以营利为目的的招标公司为了源源不断的私利,就必须与采购人搞好“关系”,建立起利益同盟。
因此,有专家呼吁,立法机关应对现行的《招标投标法》和《政府采购法》进行完善,拒绝让类似于招标公司这样的社会中介机构来代理政府采购,从而在我国真正地建立起统一的政府采购市场,进而规范招投标市场。
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我国招投标制度概览
从上世纪80年代初开始,我国先后在国家基本建设项目、机械成套设备、进口机电设备、科研课题、出口商品配额、项目融资等领域推行招标投标制度。经过十多年的实践,我们不断摸索和积累经验,并借鉴国外的通行作法,相继制定和颁布了一些部门和地方性法规或规章,对指导和规范招标投标工作起了重要作用。
在国家基本建设项目方面。早在1984年,国家计委与建设部就发布了《建设工程招标投标暂行规定》,率先在工程建设领域推行招标投标。此后,又先后发布了《国家计委、建设部建设工程设计招标投标暂行办法》、《建设部工程建设施工招标投标管理办法》、《国家计委关于加强国家重点建设项目及大型建设项目招标投标管理的通知》等。1997年,国家计委在系统总结实践经验的基础上,顺应社会主义市场经济体制的发展要求,制定并发布了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》。这个规定,是我国目前基本建设项目招标中具有基本规范和指导意义的法规性文件。
此外,其他有关部门也颁布了相应项目建设的招标投标规定,如铁道部的《铁道工程勘测设计招标实施办法》、电力部的《电力工程施工招标投标管理规定(暂行)》、广电部的《关于加强广播电影电视工程设计施工招标管理工作的规定》等等。
在机械成套设备采购方面。1995年,国内贸易部发布了《建设工程设备招标投标管理试行办法》,规定建设工程设备应采用公开招标或邀请招标的方式进行。
在进口机电设备采购方面。1985年以来,有关部门先后发布了《申请进口机电设备国内招标暂行办法》、《机电设备招标投标指南》和《机电设备招标投标管理办法》。上述文件规定,机电设备的招标采用国内招标和国际招标、公开招标和邀请招标的方式进行,而且以政府投资为主的公益性、政策性项目需采购的机电设备,应委托有资格的招标机械代理进行招标。
在出口商品配额方面。1994年,外经贸部出台了《出口商品配额招标办法(试行)》和《出口商品配额招标办法实施细则》,明确规定,对实行国家计划配额、主动配额管理的出口商品实行配额招标,并分别不同情况采用公开招标、协议招标、邀请招标或定向招标的方式。
在国际招标方面。我国利用国际金融组织或外国政府贷款项目,贷款方一般都要求进行国际竞争性招标。为此,我国有关部门根据国际组织或外国政府的有关规定,颁布了一系列有关的国内实施办法。如国家计委、财政部、中国人民银行1994年《关于颁布世界银行和亚洲开发银行贷款项目国际招标代理机构委托指南的通知》、1991年财政部《关于世界银行贷款项目招标采购采用标准文本的通知》、1991年财政部《世界银行贷款项目机电设备招标采购审查办法》等等。
此外,国家计委受全国人大和国务院的委托,牵头起草了我国第一部综合性的《招标投标法》,并正会同有关部门研究制定关于科研项目、项目融资等方面的招标投标管理规定。与此同时,有关省市也相继出台了上述各领域招标投标的地方性法规或政府规章。所有这些规定,构成了我国目前招标投标法律制度的基本框架体系。
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