■ 成都市综治办课题组

　　党的十八届三中全会《决定》明确提出，创新社会治理体制，提高社会治理水平。党的十八届四中全会《决定》进一步强调，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。从“提高社会治理水平”到“提高社会治理法治化水平”，反映了党对社会建设规律认识的深化，为更好地推进社会治理创新指明了方向和路径。

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。不断提高社会治理法治化水平就需要不断加强社会治理立法，坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。十八届四中全会决定赋予设区的市地方立法权，充分体现了中央不断深化法治改革、推动立法精细化、鼓励地方立法自主创新的战略意图，为地方党委政府通过强化地方立法推动社会治理立法提供了机遇。

　　《立法法》对地方立法事项的规定存在模糊

　　今年新修订的《立法法》第72条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。由此，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三方面的事项做出地方立法，增加了地方立法支撑地方法治的能力。

　　《立法法》实施以来，全国各地认真贯彻落实中央部署和《立法法》，地方立法授权工作取得了积极进展，数月来已有广东、广西、湖北、河北、河南、浙江、山东、福建、江苏、海南等10余个省、自治区的人大常委会授权近80个设区的市州陆续开始行使地方立法权，占全国新增有地方立法权的235个设区的市的1/3，显示了各地对地方立法权行使的高度重视和认同。

　　然而，我们在实践中发现，设区的市的地方立法权行使还存在以下重要问题：

　　一是设区的市行使地方立法权较有积极性，但是部分设区的市自身立法能力建设还需加强，并且对于立法诉求是否符合《立法法》第72条第二款规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”还缺乏准确的把握。

　　二是《立法法》修改之前已经获得地方立法权的省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市，制定地方性法规的立法范围被大大限缩在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，地方立法权较之前已经明显受到限制，已经或正在拟定的地方性法规是否完全或部分属于“城乡建设与管理”、“环境保护”、“历史文化保护”或者“等”难以确定。

　　三是省级人大及其常委会对于《立法法》第72条第二款规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”内涵也不清楚，难以指导行政区划内设区的市行使地方立法权。

　　《立法法》规定的地方立法事项亟待明确

　　按照2014年的统计，我国现有特大型城市87个、大型城市82个，二者之和占全国设区的市60%。随着城镇化建设的推进，大城市比例将不断上升，与之相关的经济、政治、文化、社会和生态文明建设内容日益繁重，一些地方立法诉求可以直接清晰被定义为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护事项，而另一些地方立法诉求是否能被纳入“等”或者“方面”的内容，还难以直接通过《立法法》的规定明确。因而，地方立法的进程受到大大局限。

　　为此，可以考虑依据《宪法》第67条对全国人民代表大会常务委员会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”的规定，由全国人大常委会尽快明确《立法法》地方立法事项范围，对于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”做出清晰界定。尤其是考虑到当前城乡建设与管理、历史文化和环境保护以及社会治理的广泛和复杂程度，和《立法法》修改之前已经获得广泛地方立法权的省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市的实际情况，建议对于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”做出较为开放的界定。

　　同时，尽快梳理经济特区所在的市行使地方立法权的立法及相关规范，对于经济特区所在的市如何在《立法法》体系内，行使“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”地方立法权，做出明确界定。