■贾来喜 武警工程大学原国防经济研究所所长、教授、 上海国防战略研究所防务经济研究中心教授

　　武警部队是我国武装力量的重要组成部分，担负着维护国家安全和社会稳定，保障人民安居乐业的神圣使命。与解放军相比，武警部队的领导和管理体制有其特殊性。武警部队在领导体制上，接受国务院和中央军委双重领导;在经费供应上，接受中央政府和地方政府的双重保障，从而形成中央正常经费和地方资助经费的财力构成。正是在这种双重保障体制下，武警部队既在全国范围发挥着宏观内卫功能，又在各地方区域履行日益重要的微观保卫职责。

　　一、新形势下武警部队面临更加繁重的使命任务

　　当前，国防和军队改革正紧锣密鼓的展开和推进，解放军将发生脱胎换骨的升级和重构。武警部队虽然不会较大幅度的裁减，但新形势下，武警部队承担的任务将更为繁重复杂，对经费保障与管理将提出更严峻的挑战。

　　首先，军队深化改革及其职能使命向海外拓展，将使武警部队维稳任务更为繁重。一方面改革将使军队员额大幅度裁减，另一方面，因为中国崛起后的海外投资和贸易活动遍及全球，为保护国家经济利益，解放军的防卫区域和范围随之大幅度扩展。原来，解放军的防卫区域和范围主要局限在国土范围之内，与武警部队维稳的区域和范围基本一致，虽然解放军主要对外，武警主要对内，但当发生大规模突发事件或大规模自然灾害时，武警和解放军都义不容辞冲锋在前。改革以后，解放军将真正“一心对外”，武警部队维护国内稳定的任务将必然加重。

　　其次，中国经济转型升级和大力推进军民融合，将使武警部队执勤目标不断扩大。推进军民融合，意味着今后一个时期，将有大批民营企业参与国防研发和军工生产，部分掌握军事高科技的企业其核心技术关乎国家安全和国家利益，必然需要武警部队提供安全保卫。特别是随着中国经济转型升级，大踏步向中高端迈进，很多企业掌握的核心技术商业秘密，也关乎国家安全和国家利益，如大飞机、核电、高铁、新材料等也非常需要武警部队提供安全保卫。此外，还有超大型桥梁、隧道、大坝、电站、机场等，也都是需要武警部队提供安全保卫的潜在目标。所以，新形势下武警部队执勤任务将不断拓展。

　　第三，全球范围内恐怖主义活动态势日益严峻，武警部队反恐维稳任务空前剧增。以巴黎恐怖袭击为标志，很多国家调整国家战略，将反恐作为头等大事。中国当然不能置身事外。由于恐怖袭击的高度不确定性，防范和处置恐怖活动非常困难，特别是人流密集的公共场所，交通枢纽，基础设施，都成为潜在危险目标源，对武警部队的武装巡逻勤务的需求非常强烈。很显然，新形势下武警部队担负任务是有增无减、日益繁重。而要胜任时代赋予的艰巨任务，得力的经费保障是基础。现行的双重经费供应保障体系，无疑构成了武警建设发展的财力支撑。

　　二、武警经费双重保障体制存在的突出问题

　　近些年来，武警经费与解放军经费一样都呈现比较快速的增长，但与解放军经费实行中央财政单一保障所不同的是，在经费构成上武警经费中的地方拨款日益增多。这种双重保障是政府履行提供社会公共产品职能的重要手段，它构成了武警部队经费保障上的特色，也成为武警部队深化警民融合、加快部队现代化建设的重要优势，为提高武警部队履行职能使命的能力，发挥了不可替代的重要作用。但毋庸讳言，现行的双重保障体制也存在着一系列的问题，主要是各地方政府提出的防卫目标、保卫任务日益增加，而提供的地方保障性经费却不愿增加或不能如约支付。

　　首先，契约关系不完备。武警经费双重保障体制的法律依据是中央1988年79号文件和1995年5号文件，这两个文件明确提出，除中央财政外，地方政府和用兵单位应该给予武警部队财力和物力支持。在2010年8月27日人大通过的《武警法》，对于地方保障性经费也有同样的规定，即：“人民武装警察部队执行国家赋予的安全保卫任务及相关建设所需经费，列入中央和县级以上地方财政预算，按照国家有关规定给予保障。”“执勤目标单位及其上级主管部门应当按照国家有关规定，为担负执勤任务的人民武装警察部队提供执勤设施、生活设施等必要的保障。”武警地方保障性经费由地方政府和用兵单位提供，意味着在武警部队与地方政府(及其他用兵单位)之间实质上存在一种契约关系，问题在于，这种契约关系是不完备的，甚至可以说是非常不完备的。主要表现在：契约(文件)规定的地方政府和用兵单位向武警部队支付的数额和形式不确定、支付的时间不确定，缺乏违约支付的惩罚措施，在地方违约时武警部队往往还容易引致对方“要挟”。

　　其次，交易成本提高。根源于武警地方保障性经费契约的不完备，必然出现交易成本提高的问题，主要包括讨价还价成本和保证成本。部队向地方政府申请地方保障性经费时，会发生类似商务谈判的讨价还价成本。因为经费契约的弹性规定，双方为了各自的利益必然常常无休止的讨价还价，因此耗费有关人员大量的时间和精力，造成军地双方有限人力资源的极大浪费。双方通过讨价还价，一般情况下地方政府和用兵单位会有一个承诺，但这种承诺并不等于经费可以顺利落实到位。因为没有惩罚措施(文件未规定)，承诺后违约的概率相当大。违约表现为：承诺的数额减少，付的时间不断推迟，甚至取消承诺(如发生地方官员变更)。如果出现违约，只能又开始新一轮讨价还价和争取经费的努力。

　　第三，败德风险增大。因为地方保障性经费的支付数额没有明确的标准规定和时间规定，地方政府官员实际上拥有非常宽泛的自由裁量权，即负有决策权力的官员可以选择：支付还是不支付;是足额支付还是差额支付;是按期支付还是延期支付。笔者认为，政府官员也是理性经济人，所作出的每一个选择都要符合自身利益最大化原则。在实践中，发生腐败的风险非常大。

　　第四，区域差别较大。武警部队驻地分散，全国每个县、市都有武警驻守。虽然各地武警部队的职能任务大体相同，但是各地的地方保障性经费却差距很大。由于地方保障性经费的拨付并没有强制性，也没有具体的数额规定，越是艰苦地区，因为地方政府财政困难，对武警地方保障性经费的支付必然捉襟见肘;越是发达地区，因为地方财政充裕，争取武警地方保障性经费越容易，从而形成苦乐不均。

　　三、完善武警地方保障性经费供应的对策建议

　　针对上述地方保障性经费供应存在的突出问题，笔者提出以下完善武警双重保障体制下经费管理的对策建议：

　　首先，中央财政要适当增加对重点地区的专项转移支付。通过研究发现，各省市提供的地方保障性经费与当地经济实力密切相关而与武警部队所担负的任务情况关系不显著。在实践中，恰恰在我国西北、西南边疆落后地区，武警部队维稳任务格外繁重，地方保障性经费反而不高，这显然不够合理。建议中央财政应适当增加对重点地区的专项转移支付，专门用于提供地方保障性经费，加强对武警部队的财力支撑基础。

　　其次，武警部队要主动密切警地关系。通过调研发现，警地关系密切的省市愿意提供较多的武警地方保障性经费，使武警部队得到较高的保障水平。为提高保障水平，武警部队应主动作为，密切警地关系，应积极参加和支持地方的重要活动，向地方政府和用兵单位领导多汇报、多沟通，获得必要的支持。

　　第三，努力使武警地方保障性经费的供应制度化、规范化。由于中央对武警地方保障性经费没有非常明确和具体的规定，这就使得地方保障性经费的提供存在较大不确定性。为此，建议设定地方保障性经费的供给下限，确保当地武警部队有更加稳定的经费来源。如规定地方政府向当地武警部队提供的保障性经费的最低绝对数额，设定地方保障性经费占政府财政支出的最低比重或者设定最低的人均地方保障性经费数额。建议不仅要考虑地方保障性经费全国平均水平，还应当考虑各地武警部队任务负担情况。