■ 四川省社会科学院法学所 汪怡

　　PPP，全称为Public-Private-Partnership，即公私合作模式。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。由于PPP术语是近几年才提出的新鲜名词，其本身是一个较为宽泛的概念。因此，目前为止并没有一个十分权威、精确的定义。狭义的PPP可理解为一系列项目融资模式的总称，包括BOT、TOT、DBFO等多种模式。

　　PPP模式的主要特征

　　PPP模式有其独特之处，主要体现在：

　　其一是伙伴关系。这是PPP模式最突出的特征。这一点类似于民法上的双方法律行为，双方既对立又统一。统一体现在双方有一个共同的目标，对立体现在追求的利益层面不同。在某一个具体确定的项目上，以最少的投入，达到最大的产出，实现利益最大化，双方各得其所。不难理解，私营部门以本公司的切身利益为追求，公共部门则致力于公共福利和职能职责的实现。只有两者都朝向一致的目标，才可能有合作的基础，进而实现互利共赢。而联系双方的纽带正是某一具体可行的PPP项目，由此项目衍生出伙伴关系。

　　其二是利益共享。在PPP模式中，公共部门与私营部门并不是简单意义上的“分蛋糕”。公共部门还需依法控制私营部门可能取得的高额利润，不允许其将PPP模式作为手段牟取暴利。这是由PPP项目的本身属性决定的。任何PPP项目都是带有公益性质或社会福利色彩，其出发点是让人民共享公益项目的成果。公共部门一方面不能忽视私营部门追逐利益的天性，另一方面也要使私营部门取得相对适当、长期稳定的投资回报、经营权等相关权利。双方各取所需，同时兼顾公益与利益，才能使PPP项目长远稳定的发展。

　　其三是风险分配。在激烈的市场经济条件下，任何经济活动都有一定的风险。最理想的方案是做好两手准备。既要在制度构建与合同设计时将风险系数降到最低;亦或即使真正出现了风险，也能将风险合理的分摊。一般商事活动的特点是，双方都竭力谋求自身利益，避免承担风险，对风险的承担是被动的、不情愿的。而PPP模式则是使双方“各抒己长”，对风险的承担是主动的，甚至愿意比对方多承担。公共部门尽大程度的承担自身有优势方面的伴生风险，减轻私营部门的后顾之忧。与此相对应，私营部门会在其优势方面承担较多的具体管理职责，进行市场化经营运作。这个领域，正是公共部门“官僚主义低效风险”的易发区域。因此，这种类似于“对冲基金”的风险共担模式，使资源优化配置，风险得以公平、合理的分配、承担，甚至是避免。

　　PPP模式的运行障碍

　　当前，PPP模式在我国仍不成熟，有许多运行障碍：

　　1.没有专门、系统的法律法规文件。

　　国内关于PPP的有关规定，散见于各个部门的法律法规之间。有《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》;有国务院颁布的行政法规、规范性法律文件;有多部门联合发布的文件，也有发改委、财政部、住建部单独发布的规范性法律文件。各个部门在PPP制度层面的设计与项目实际操作的流程上仍有差异和矛盾。由于缺乏完善的法律制度对违约行为的惩处，这些法律漏洞会危害交易安全，衍生许多投机性行为。

　　2.审批、决策周期长。如四川省财政厅发布的《四川省“政府与社会资本合作”项目管理办法(试行)》，在第二章“项目准备”中的第六条、第七条规定，在PPP项目审核汇总后，再由各级财政部门制定年度、中期开发计划，最后确定年度开发备选项目。在PPP项目的遴选、汇总、审批、决定等各个阶段，均未规定具体的时间条件与详细的操作方法，导致项目前期准备时间过长，造成项目进度低下。

　　3.政府信用风险高。一些地区的政府不履行或拒绝履行合同约定的义务，导致合作项目的拖延或失败。例如，在某某中法供水项目中，双方签订了《合作经营某某中法供水合同》。合同中约定当地自来水公司在水产投产的第一年购水量不得少于六万立方米，而当年某市的总消费量才两万立方米。当地政府为促成项目的成功，树立地方政府的政绩，不顾供求关系的指导，盲目追求短期利益，使得合同失去了现实履行性，并注定了政府对这一条款的违约。政府一方面想利用其公信力来确保信用度，另一方面又脱离实际的透支政府信用。在两股力量的作用下，政府违约失信，导致项目最终失败。这些不良行为，都会招致民间资本的诟病。此外，还有江苏某污水处理厂、长春某污水处理厂和湖南某电厂等项目，均遭遇政府信用风险的威胁。

　　4.公、私双方的实际地位不平等。在我国目前已有的PPP项目中，许多项目的失败，主要是由公共部门的原因引起。例如法律法规的变更、审批决策时间冗长、政府信用风险、腐败风险等因素，导致了政府的失信。而私营部门却缺乏与之对谈抗衡的筹码。一旦项目失败，私营部门的现金流量被套牢、项目建成后的使用权、经营权、预期可得利益均落空，使得私营部门的处境举步维艰。反观，由于一些地方政府的天生强势，仍拥有该项目土地的所有权。对其而言，只是某一个别具体项目的失败，再加以支付很低的违约损害赔偿即可。就公平角度而言，私营部门的损失更大，得到的相应赔偿却很少。双方权利义务及其不对等，投入产出的严重失衡，会打击广大私营部门参与共建PPP项目的热情与信心，使其望而却步。

　　化解PPP模式运行障碍的建议

　　1.建立专门的PPP运作程序和制度，完善相关立法。由于PPP模式将在地方政府性债务模式中扮演重要角色，私营部门将会是地方政府的债权人。如果没有相应的应急处理机制，没有专门的法律法规保障私营部门的切身利益，私营部门不会轻易参与PPP项目的共建，PPP模式将难以有效推广。而这里的立法，专指具体的地方性法规与政府规章。一方面，由于PPP项目带有极强的区域性色彩，要求因地制宜，只有地方性法律文件才可体现出针对性，方便“对症下药”。另一方面，是由于地方性法律法规从制定到出台的时间较短，决策程序较简化。这样节约时间差，更能顺应市场潮流，把握市场趋势。

　　2.加大对违约方的惩处力度。若一方当事人违约，不仅项目失败，浪费前期的一切准备工作，而且还会引起负面效应，影响政府的公信力，也打击了民间资本的积极涌入。只有当惩罚的力度足够大，严厉到违约的赔偿大大高于守约的收益，这样的结果才会促使双方更加谨慎，且仔细衡量二者的利弊，不敢轻易违约。而就具体的惩罚赔偿而言，针对政府的惩罚应重于私营部门。一方面，政府作为行政机关，是国家形象的代表，理应树立一个诚信的形象。若政府轻易违约，将使政府信用降低，公信力遭到挑战。另一方面，若由于政府的失信导致项目失败，私营部门遭受的损失远远大于政府。因此，“欲戴皇冠，必承其重”，政府应承担更重的违约赔偿责任。

　　3.协调好各方角色。在PPP项目中，政府的主要任务是监管与提供一定的场地，私营部门主要负责项目的修建与运营。在签订合同时，要分配好各方角色，平衡各方收益。如果私营部门从PPP项目中获利较低时，政府可根据合同给予适当的财政补贴，保障企业的现金链，使项目得以继续进行。反之，若私营部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可适当的进行干预调节，保持双方利益的均衡。

　　由此可见，只有建立起“伙伴关系——利益共享——风险分担——全程合作”的共同体关系，PPP模式才会发挥其作用，PPP项目才会长远稳定发展。