陈淮 建设部政策研究中心主任、中国城乡建设经济研究所所长

　　房地产市场的分化与调控，这里面一个核心词是分化，一个是调控。我特别声明一下，一线城市没有什么分化，北上深没有什么分化，分化的表现为这样几个。一线和三四线城市的分化，也就是一线城市从今年一季度和二季度的前半部分，成交量迅速放大，包括二手房市场，三四线城市的去库存化进展远不理想，是这么一个分化。第二个分化是二线城市内部明显地分化，比如说南京、合肥、苏州、杭州、厦门，这些城市相对的在一线城市之后有一个火爆。最近天津其实作为直辖市始终在房地产业活跃度上也就是二线相对扩展明显增加。但80%的省会级及重要的城市并没有多大的供给，长沙仍然供大于求，比如东北三省的省会，哈尔滨、沈阳、长春(也是供大于求)。第三个分化是成交量的市场、成交额的市场，和拿地、开发商储备土地的增量相比较，(有)明显的分化。如果说我们在一线城市表现和二线城市有个区别的话，就是实际上在过去二季度以来，涨价最厉害的城市——北京、上海、深圳，土地成交寥寥无几。刚才女主持人说，地王频出，(这是)不对的，一线城市根本就没出地王，几乎没有多少大开发商拿地，拿地多的是二线(城市)当中的少部分。我刚才说到的南京、合肥、苏州等这些地方，这才是分化;没有什么一线城市的分化，一线城市没什么分化，它基本是同步进退的这么一个特点。

　　第二个我们说说调控。一线城市上也算不上什么调控，因为春节前后一线城市的成交量和价格突然出现了一个异动，实际上是两个主要的因素：一个是沉寂了几年的被压抑的改善性需求突然爆发。第二个由此唤出了一种恐慌性的需求。(这样的需求)加入进来(以后)，所以在一段时间内，甚至两三个星期内，(房地产)价格不断跳涨，出现二手房市场明天签约——今天说好了，但是明天又涨(的现象)。但是实际上我们也别把这个异动看得太过(严重)，因为在上海、北京这样大的城市存量——总资源量中，在三两个月的成交量中所占比重是个微不足道的量，在经济学中它仅仅是个无多大意义的编辑价格。一万个人里面有一个人一顿吃十个馒头，说明不了大家有多大的饭量。当时我们就判断，有没有后来的这些一线城市的调控?随着这些改善性需求的逐步释放，实际上(我判断，这个趋势)在二季度末、三季度初肯定会停下来，因为它的含义很简单。

　　我们说一线城市这些政策里头，务必注意到从整个房地产领域面对的政策形势没有多大的变化，房地产领域面对的2016年所谓的政策是三个层面：第一，并非限制房地产，或开发商不去调控房地产，也没有去应对国民经济短期运行的稳定程度的，比如说货币政策、财政政策的一些调整。再比如说压库存、去杠杆，这是和我们面对2016年经济增速下行以及物价水平低迷可能出现通货紧缩密切相关的，还和十三五规划开局积极稳妥走向城镇化，走上健康发展之路密切相关的。但是它毫无疑问，货币政策的财务成本降低，以及降低利率的影响，肯定对房地产业是一个有重要影响因素的。别把这个作为房地产业的调控(信号)，而且它和一二线没有多大关系。

　　第二，真正是针对房地产业的政策。针对房地产业的政策我以为一线城市到今天也没有什么变化，从去年末的中央经济工作会到今年政府工作报告中，针对房地产的政策，特别强调了一个过去上届政府十年中那些不合时宜，已经时过境迁的政策(需)要做出调整。哪些要做出调整?一是比如说原来的国十、国八、国五条都说要千方百计增加供给，而从去年起我们提出房地产业面对严重的去库存化压力。特别去年中央经济工作会提出第一层面经济发展的一个重要的调整目标，除了去杠杆短板以外，房地产业(需要)去库存。显而易见，首先来说我们并不是像以前(一样)以增加供给(为主要目标)。二是过去每一个调控房地产(政策)都说坚决打击抑制投机性需求。从去年以来的政策特别明确地指出了鼓励个人和企业，也就是企业法人、机构购买存量房，用于出租或者是其他的方式，获取收益，也就是持有资产，鼓励人们在房地产业的投资性需求。特别重点强调了发展租赁市场这一条非常重要，这个政策调整不仅是一方面连接了投资性的需求，而且实际上更大、更灵活、更多层次地满足了低端群体的需求，租赁市场的发展。(若)没有人买第二、第三、第五套房，哪里来的租赁市场?租赁市场对房地产市场来说，是一个极为重要的市场，美国人有25%—30%以上的人群是租房子住的，但是并不等于他们买不起房子。他可能在纽约有一套房子，但是他在洛杉矶、旧金山就职;人们不仅仅是因为异地有房而不租房，还有更多有两套、三套房的(美国人)，(也把房子)租出去牟利。

　　为什么美国重视和发展房地产租赁市场呢?我们知道市场经济下，租赁市场有三个重要意义：一是它最接近于低端需求，买不起房的不管他是过渡性的需求，还是整个低端就业群体的需求，比如年轻人参加工作不久，比如他可能一辈子都买不起房，租赁市场是一个灵活多样能满足他需求的一个供给方。二是租赁市场最直接地反映了实际需求的大小。一般说人们不会租了房子去当二房东来牟利，这样的情况是很罕见的，当然也不是没有;当然大机构，持有商业机构的资产那是另当别论。三是租金的回报。不管是开发商拿地建房子，还是老百姓买房子谋取租赁收益——(这是)它的一个标杆。房地产业兴旺与否租金的高低很重要，所以租赁市场是房地产业不可或缺的(一部分)，我们简单地把它归纳为投资或者投机性需求加以遏抑，显然是不合时宜需要改进的。最近有一条消息是媒体人说的——我没有看到正式文件，但是有这样议论的。比如说建设部正在讨论，有关司局研究允许，原来是不准群租、(不准)住房分割出租，说现在很大的50平米、40平米客厅可以分到两到三间一个合理的面积，可以分割出租;这样增加低端租赁市场的供给源，满足中低端需求或流动性需求、过渡性需求。我觉得这和我们中央所提出的发展租赁市场是一脉相承的。

　　第三，房地产业如果在2016年此后的政策就是棚户区改造，这件事并不是2016年开局的，实际上2014年下半年就已经开始了，2015年就非常强调。但2016年和十三五规划相结合，明确提出“十二五”期间我们那个3600万套保障房就是等于建低端居住区的这种方式，用实物性保障满足低端群体的住房，并不一定是合理的方式。在十三五的主流不是另找一片地盖低端，而是恰好在核心市区成片改造老旧危房、棚户区改造。这里面隐含着一个重大的政策变化，在整个十二五期间的前期和中期，棚户区改造大家都在说，其实这个棚户区改造当时转指的是国有大型工矿企业农林牧场，员工集中居住区的改造。某一个市委市政府说我们对老旧城区进行改造可以说不享受中央棚户区改造的政策范围支持，但是从2014年末以后，特别是2015—2016年，特别是现在明确说十三五期间，我们以棚户区改造为主。这里面棚户区改造既包括一线、二线、三线城市在内，包括开了奥运会的北京，开了世博会的上海在内，仍然有相当大的老旧危房等待急需改造。我们一些中西部的省会级城市和相当一部分地市级中心城市，实际上在过去一些年中，尽管它建了高铁站，建了会展中心，但是城市整体的街区面貌，比如说商业的业态、交通规划、功能分区、地下基础设施的整体升级尚未启动，或者刚启动不久。棚户区改造带来几个重要的意义，一个它有利于城市整体改造，一片1/4的城区一块改，地下市政管网、交通功能等，包括老百姓住房的档次(的提高)。

　　二是它有利于市场化参与。十二五期间提出的3600万保障房面对最大的难题就是钱从哪来，始终讨论保障性住房的融资渠道如何来。棚户区改造就带来了一个破解之途，因为这大多位于传统老街区地带，拆一环，也还有十三层、十二层、十四层作为商品房出售，这样开发商也好，市场化力量也好，市场化融资也好，就容易参与到其中来。三是棚户区改造为主的房地产开发模式。城市发展低端保障房供应还有一个好处，容易和我们前十年累计的一些新的体制性难题的解决寻找途径，比如城中村、城乡接合部、农民出租屋、小产权房。不承认不是个好办法，我们终归要找出一个出路来，我们可能因地制宜的寻找一些有利的出入。另外在保障房上，开发商关注什么，注意一个和你非常有关系的政策和发展租赁市场非常有关系的政策，就是低端保障中一个是鼓励货币性保障;不再单一地强调补砖头，实物型保障房、棚户区改造是实物型的，另外一些实物型的低端群体居住区还是需要，比如说开发区打工的集体宿舍，家属宿舍都需要。但是货币型保障正在成为我们低端保障一个重要途径，那么货币型保障还是要住房的不能住，拿一存折银行就让他住吗?还得有实物型供给才行，就是发展的市场化的租赁市场。

　　再一个细节变化，鼓励包括开发商和开发商的下家投资机构持有一定的租赁住房。作为专业的租赁供给商，这条政策也包括一线城市都是明确无误的，并无什么调控，反而是大力推进的，或者干脆就分出一部分持有住宅物业的作为租赁市场的供给，或者专业的机构把你库存房买下来——专门有一批小区或者一批住房是作为只租不卖的。还有一个去库存的政策在一线城市也仍然存在和继续施行，就是允许把一部分符合条件的，原来作为商业物业开发的转变成住宅或者是商住两用。这一条政策也希望我们关注到，它总体上都是在健康发展、平衡供求上做文章，我想这是我们想说的真正针对房地产业的政策吧。

　　第三，改革方面的政策。但是它对房地产业也有重要影响，比如营改增。营改增这个并不是为了促进鼓励房地产业，或者抑制调控房地产业，它是我们整个税制体系的一个重要改革。但是房地产业在此前众说纷纭，说好说坏都有，不过李克强总理承诺了，营改增之后不论哪个行业的税负都是只降不增。我想这个承诺应该说是一个基本的准则了，我们大约可以在这样一个方向上讨论营改增对于我们领域的影响。至少有一条营改增对于我们房地产业和所谓分化下的商业地产是有意义的，比如机构企业持有商业地产的进项，是可以作为进项税抵扣消项税的，我想这都是对房地产有益的方面。

　　至于说今后一段时间，我想对一线城市来说，最重要的是抑制人口流入，包括投资性的需求和改善性需求。你抑制它只能够推迟它实现时间，不能够根本消灭它。你比如说我住80平米的房，或者我认为现在不是一个合理的改善区间，税负优惠还不够，咱可能还推迟，但是总归是要80—120平米的房子的。这个需求总量是一定的，我们务必注意到分化实际上是个供求问题，一线城市供不应求和三四线城市的普遍性供大于求并存，同时和人口的流入密切相关。我们说二线内部的分化实际上也是和这些城市人口在加速扩张和人口基本平稳，甚至是净流出密切相关的。我们下一步(需要关注到)在十三五期间城镇化、城市化政策中一个再三强调的政策，调整城市结构，坚决抑制特大城市的扩张规模。包括限购，大家在2013—2015年观点论坛每次都有一个问题：北京、上海会不会放松限购?现在你就死了心吧，放松限购是可能的，但是放松了一定有更严格的抑制外来需求的门槛。

　　全中国人民都想住在屈指可数的少数特大城市中，这是无论如何什么样的政策也保障不了，实现不了的，让我们的人口均衡地分布在大中小城市中，实现大中小城市协调发展是中国城市化、城镇化质量提高(的最终目标)，让更多人民群众分享城市化、城镇化好处的一个最重要的落脚点。以上(观点)仅供参考。(这是作者在2016年5月17日“资产的时代—2016城市观点论坛北京行”峰会上的发言，未经本人审阅。)